1.- PRESENTACIÓN

El rezago generalizado entre la tecnología y los desarrollos administrativos es una realidad palpable en todas las Administraciones Públicas. En ocasiones esta falta de correspondencia temporal incentiva la experimentación con algunas, que no siempre ofrecen los resultados que transmiten sus “motivados” desarrolladores.

Que una tecnología sea válida en un proceso o en un país no implica que pueda ser exportada a otro modelo catastral garantizando su éxito, o tan siquiera su viabilidad. Son las tecnologías, los técnicos y los responsables administrativos los que han de adaptarse al modelo catastral que se desarrolle sobre la base de las necesidades, experiencias, antecedentes históricos, recursos económicos y humanos, … todo ello enmarcado en un contexto político que ha de ser consciente de que el proyecto catastral no es un proyecto de gobierno, sino que lo es de Estado.

Aún presuponiendo la máxima eficiencia legislativa, los gobiernos siempre van por detrás de los desarrollos tecnológicos. Especialmente ahora, en el seno de una realidad global, donde los avances no son individuales, sino que conforman un ecosistema en el que se imbrican todas y cada una de las actuaciones en torno a un mundo digital, que se autoalimenta y auto-estimula.

Por esto, los gobiernos no solo han de ser proactivos en la inclusión de las tecnologías (Cuarta Revolución Industrial: 4RI ¹ ); sino que han de trabajar para reducir la brecha digital de la población. No pueden permitir que esta se acreciente y –nuevamente- se agrande la inequidad en la sociedad: ciudadanos digitales frente a ciudadanos no digitales. Y han de hacerlo capacitando y acercando integralmente sus productos y servicios a la población usuaria.

Los rápidos avances tecnológicos están modificando las estructuras de gobernabilidad de forma disruptiva, haciéndolas potencialmente más racionales, efectivas, colaborativas, democráticas y transparentes. En consecuencia: los modelos catastrales han de perfeccionarse a través de un proceso de conservación y actualización acorde con la realidad actual y futura, con la flexibilidad y rigurosidad suficiente para adecuarse a los cambios inmediatos (algunos de ellos aún no previsibles).

El Catastro 4.0 está aquí. En ocasiones ha llegado sin que los propios responsables se hayan dado cuenta de su potencialidad y –lo que es peor- de sus consecuencias. La cuestión es si la institución dispone de los recursos (humanos y técnicos) para gestionarlo. No es posible gobernar si no se toman decisiones, y las decisiones no se pueden adoptar sin datos; en consecuencia: un gobierno responsable necesita datos para gobernar, necesita un Catastro fiable (Figura 1).

Figura 1.- Motivación de un catastro multiprovechoso

Sobre esta realidad constatada las oportunidades del Catastro actual han crecido exponencialmente. A su tradicional función tributaria y colaborativa con la defensa de los derechos inmobiliarios, se añade la de conformar el sistema integral de información del territorio: es la fuente indiscutible de datos, servicios y productos georreferenciados. Y todo ello ha de hacerlo dentro de un marco normativo que busque un equilibro escalable entre los principios de transparencia y reutilización de la información, con el de protección de los datos considerados sensibles (valor, titularidad, ...)

Nadie discute la relevancia de los Catastro y de los Registros de la Propiedad en Latinoamérica y el Caribe (LAC); instituciones consolidadas que están en continua evolución y evaluación. Ahora bien, asignarles el calificativo de multipropósito no las convierte automáticamente en multiprovechosas. Para ello han de diseñarse estrategias que fomenten sinergias; lo que se consigue con apoyo político, recursos y una visión territorial nacional articulada sobre un modelo en el que se persiga la actualidad y normalización de datos confiables, transparentes, accesibles, rigurosos, interoperables y reutilizables. Estructurado conforme con un modelo de la realidad territorial que se concrete en una ontología que relacione las entidades, y una semántica que favorezca compartir los datos en aras de lograr una correcta gestión del territorio.

La calidad, y por lo tanto el uso y futuro de estas instituciones, la determina la calidad de sus datos y la eficiencia en sus aplicaciones. La información imprescindible que permite identificar los bienes y los derechos que sobre ellos se ostentan, ha de capturarse, procesarse, custodiarse y explotarse, para ofrecer los productos y servicios demandados por la sociedad; así como generar ofertas que estimulen su utilización para, garantizando así su perfeccionamiento.

En esta línea se han posicionado las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia (DVGT), que potencian la generación de información fiable (geometría, derechos, deberes, limitaciones, valores, rentas, titulares, usos actuales y potenciales, ocupaciones, ordenación territorial, gestión ambiental, etc.); por lo que no queda duda alguna de la confluencia natural de intereses con el Catastro y el Registro de la Propiedad. Es más, este planteamiento se ve reforzado por la obligatoriedad de las Administraciones Públicas (AA.PP.) de reutilizar la información que elaboran y custodian, reduciendo los costes y las molestias de una nueva captura.

Se trata de un claro ejemplo de win-win en el que todos buscan el beneficio de la sociedad, a través de la eficiente prestación de servicios en función de su propia definición normativa, que giran en torno a una concepción integral del territorio (personas, objetos y derechos).

Realmente para aplicar una correcta gobernanza hay que tener poder, o al menos influencia sobre quien lo ejerce, sustentándolo sobre la confianza² en los procesos de tenencia. Esta solo se logra sobre la base de datos objetivos, cuantificables y evaluables; mediante procesos legales articulados por instituciones que gocen de legitimidad social, sometidas a control y bajo la tutela del Estado; lo que, a su vez, fortalece el papel de este como “Forma de organización política, dotada de poder soberano e independiente, que integra la población de un territorio.³” (RAE)

2.- GEO-REALIDAD

“La región [LAC], que representa el 15 % de la superficie terrestre, recibe el 30 % de precipitación y genera el 33 % del agua del mundo. El 37 % del área disponible se utiliza para la agricultura y el otro 47 % está cubierta de bosques, lo que hace de la región una gran reserva mundial de tierra arable y de bosques.” (DVPA-FAO⁴).

Con plenas garantías de que la información es globalmente precisa, la pregunta que se plantea un gestor eficiente es ¿cómo diseñar e implementar instrumentos que fomenten el desarrollo socioeconómico sostenible (equidad, garantizar un sustento mínimo a las familias y reducir la conflictividad) sobre el territorio, cuando la referencia de actuación (espacio-predio / individuo) puede ser de apenas unos cientos de metros cuadrados? De hecho, lo habitual en una familia candidata al apoyo institucional para mejorar su situación, es que ocupe un recinto, en concepto de alojamiento o negocio (en precario), de algunas decenas de metros cuadrados; superficie que se incrementará hasta unos cientos cuando su actividad se centra en el ámbito agrario; áreas difícilmente individualizables a escala 1/5.000, cuanto más a escala regional (LAC: 1/1.000.000).

Por consiguiente, hay que “geo-conocer” para “geo-actuar” a través de políticas inclusivas que aporten soluciones a problemas perfectamente localizados. Así, por ejemplo y desde hace años, se habla de agricultura de precisión; por lo tanto habrá que abordar los problemas de la tenencia con “geo-políticas de precisión”. Las políticas activas que favorecen el desarrollo socioeconómico sustentable son “geo-ad hoc”.

El aprovechamiento respetuoso de los recursos naturales en beneficio del individuo, como unidad referencial de la sociedad, se logra trabajando a distintas escalas: individual, micro-espacial; comunal, meso-espacial; y global, macro-espacial; es decir, de abajo hacia arriba. Pero para actuar así hay que contar con instituciones y procedimientos precisos, participativos, confiables e íntegros, apoyados en información georreferenciada del objeto (Catastro) y de los derechos (Registro de la Propiedad); es decir, de arriba hacia abajo.

Las instituciones que lideren han de propiciar el trabajo desde la base, buscando la consistencia, no solo legal y técnica, sino el pleno convencimiento/participación de los tenedores. Y para conquistar la certidumbre hay que conocer: ¿dónde están las unidades espaciales de referencia? ¿cuál es su uso real y potencial? ¿quién ostenta o pretende ostentar algún derecho sobre ese espacio? ¿cómo se reconocen, publicitan y defienden los diferentes derechos? ¿durante cuánto tiempo? ¿a qué coste? etc.

Los datos globales son esenciales, pero para tomar decisiones acertadas y evaluables hay que cuantificar el territorio, con el nivel de aproximación que exige la realidad inmobiliaria. Hay describir y medir sus características físicas, económicas y jurídicas, pues como indicó Lord Kelvin: “Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre.”

Las estadísticas sobre las problemáticas analizadas reflejan situaciones globales, en ocasiones redundantes, que traspasan las fronteras; pero la realidad a la que hay que buscar solución es la individual: una persona y un espacio. Se trata de una relación biunívoca en la que un individuo o una colectividad ejerce un derecho (reconocido o no) sobre un espacio, en base al cual lo aprovecha en beneficio propio, en primer lugar, y de su entorno inmediato, en segundo. Por lo tanto, la actuación ha de ser, dentro de una visión generalista, totalmente individualizada. En caso contrario el diagnóstico sería válido, pero no el remedio; pudiéndose convertir este en un mero placebo. Por este motivo hay que identificar la unidad de trabajo, la tesela, el espacio individual, para proponer alternativas realistas que logren los objetivos planteados por la ONU que, por otra parte, persiguen -“sencillamente”- favorecer una vida digna a las personas.

Hay que ser altamente proactivo, y esta recomendación debería ser un mantra para las AA.PP. No es de recibo lamentarse, ni suficiente declamar; hay que optar por una visión estratégica que aúne esfuerzos económicos y políticos, globales e individuales, para desarrollar productos confiables, accesibles, actualizables y plenamente multiprovechosos; que a través de una gestión automatizada de información reutilizable fomenten la correcta gestión del territorio en sus múltiples facetas. Todo ello articulado por instituciones fuertes que lideren el proceso, con un equipo cualificado y motivado que trabaje con una visión holística, favoreciendo alianzas interinstitucionales a nivel municipal, departamental, estatal e internacional, que consoliden y respalden el proyecto integral.

De esta forma se logrará “producir beneficios para todas las personas,...”. Ahora bien, este planteamiento win-win no siempre es fácil de diseñar, y menos aún de poner en marcha. A las complejidades técnicas y económicas se aúnan cuestiones políticas y, en ocasiones, personales, que dificultan optimizar los procesos para que todos ganen. Para conseguirlo hay que conocer las herramientas y diseñar una estrategia consensuada que busque maximizar el beneficio de la sociedad.

La creación de instituciones, sometidas al poder democrático, pero plenamente imparciales que faciliten datos para una correcta gobernanza, son imprescindibles en un país que busque el bienestar de la población. No se plantea una delegación de la soberanía, sino la búsqueda de la continuidad de un proyecto técnico, integral e integrador, que ha de ser entendido y legitimizado. Una institución democrática, pero no electoralista⁵, sometida al poder del Estado, salvaguarda la democracia al favorecer el conocimiento y la gestión ordenada del territorio, a través de su identificación física y económica, entrelazándolo con los derechos, deberes y limitaciones que sobre él se pretendan ostentar. Es decir, el Catastro será la infraestructura de información territorial que sustenta una correcta gobernanza responsable.

Sobre la base de este planteamiento el perfeccionamiento será exponencial; el interés de todas las partes por mejorar no será una imposición, sino un convencimiento interno; la búsqueda de nuevas informaciones que complementen a la previas georreferenciadas y promuevan nuevos usos, será una constante; con lo que el territorio se conocerá y las decisiones se podrán evaluar, de forma previa y a lo largo de su desarrollo, para cuantificar sus impactos. Al igual que también será evaluable el desempeño de la institución que, por otra parte y no debe olvidarse, formará parte de las herramientas de un Estado que debe perseguir la mejora de sus ciudadanos (no solo electores de los gobiernos de turno).

La optimización de la coordinación y una mayor coherencia de la acción pública en materia de políticas de desarrollo sostenible, junto con la incorporación efectiva de incentivos, se debe dar mediante acciones prácticas, producto de un proceso que involucre diversos sectores y niveles de gobierno, y ordene las políticas públicas bajo una visión territorial estratégica orientadora. Un desarrollo sostenible en LAC requiere, por lo tanto, mejorar la capacidad del Estado para desempeñar un papel orientador en el entramado de agentes públicos y privados que comprenden el desarrollo, y es el resultado de un profundo ejercicio de coordinación y coherencia en la acción pública y participativa a todos los niveles, utilizando para ello información fiable georreferenciada.

3.- GOBERNANZA Y TERRITORIO

“El Estado debería...” se repite continuamente en el documento que presenta las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia (DVGT). Pero el Estado no es más que una “forma de organización política, dotada de poder soberano e independiente, que integra la población de un territorio” (RAE).

La cuestión, una vez definidos “el qué”, “el por qué” y “el para qué”, es saber si el Estado logra estos objetivos, y cumple sus compromisos, garantizando la seguridad alimentaria y promoviendo un desarrollo socioeconómico equilibrado. Difícilmente encontraría un gobernante argumentos que rebajasen estas obligaciones; sin embargo, la realidad pone de manifiesto que no los alcanza -al menos- a la escala que son demandados. De esta muy extendida situación se deriva que el Estado, o mejor dicho los gobiernos que se suceden, no desempeñan correctamente una de sus responsabilidades primarias. Por esto, será el ciudadano en el ejercicio de sus deberes y obligaciones, el que instará al Estado para cumpla con ellas, favoreciendo la “...integración de la población de un territorio”.

Las DVGT ayudan planteando alternativas para conocer “el cómo” actuar en la búsqueda de “...favorecer la erradicación del hambre y la pobreza”. Y lo hacen situando al ser humano como centro del territorio, apuntalándolo sobre el reconocimiento seguro de derechos para el acceso equitativo a la tierra, a la pesca y a los bosques. Los derechos, sin olvidar los deberes y limitaciones⁶, son la base para un desarrollo sostenible, plenamente reconocido en las constituciones, piedra angular sobre la que sustentar un Estado solidario. Afirmación que retomó su preeminencia en la Edad Contemporánea a través de la “Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano” (1789), que en su apartado XVII se manifiesta de la siguiente forma: “Siendo inviolable y sagrado el derecho de propiedad,...”

“Y para actuar, para tomar decisiones, es necesario conocer. Conocimiento que ha de estar geolocalizado, pues los derechos son las relaciones que ensamblan las unidades territoriales con las personas, titulares (propietarios, poseedores, arrendatarios, comunidades y territorios indígenas⁷, poblaciones ancestrales,...) de esos derechos. Y ese recinto delimitado en base a los derechos que se esgrimen sobre él será la tesela que compone el mosaico, la unidad mínima territorial georreferenciada.

El Catastro es la herramienta administrativa que permite conocer, comprender, monitorear, evaluar y actuar territorialmente; y si está correctamente concebido y gerenciado es una institución altamente inclusiva. Su enorme potencial social no solo se manifiesta a través de una correcta gestión tributaria, sino que se ostenta de forma proactiva al promocionar externalidades positivas geolocalizadas. Favorece la identificación del espacio sobre el que se ejercen unos derechos, promoviendo el reconocimiento y la evolución de los mismos hacia uno pleno (Registro de la Propiedad) que beneficie la inversión, la estabilidad social, la desjudicialización, el crédito y la confianza; mitigando el hambre, la pobreza y la exclusión social. Es decir, el Catastro es la herramienta que faculta la correcta gobernanza de la tenencia, basamento para el desarrollo socioeconómico sostenible.

Se entroncan aquí dos elementos fundamentales, los geo-registros de información y la Gobernanza, por lo que es un buen momento para definir esta. Así, y en este contexto, puede entenderse la Gobernanza como: la forma en que gobernados y gobernantes se interrelacionan, utilizando instituciones y aplicando las reglas necesarias, para dar respuesta a las demandas inmediatas y futuras de los ciudadanos; con el objeto de garantizar una vida digna, dentro de un marco socioeconómico sostenible en el que prime la legitimidad y la confianza. Una agrupación de conceptos que holísticamente alcanzan su verdadero potencial.

Las DVGT tienen carácter potestativo, su objetivo es básicamente motivar; mientras que las instituciones catastrales están presentes en todos los países con carácter imperativo. Por lo tanto, ya está disponible la herramienta -en ocasiones de filo romo- para acometer los procedimientos administrativos y técnicos que se requieren en aras de alcanzar los objetivos prioritarios previstos en aquellas. Ahora bien, podría entenderse que solo se traslada el problema, que los gobiernos pueden escudarse detrás de una política catastral en marcha para retrasar la aplicación de las Directrices. Y quizá tenga parte de razón, pues sin un Catastro confiable, entendido como inventario detallado de la realidad inmobiliaria (características físicas, jurídicas y económicas de la misma), difícilmente se cumplirán los objetivos básicos de este y, en consecuencia, menos aún los prescritos en las DVGT.

Y no solo es necesario un Catastro confiable. Es imprescindible que este se conciba como un sistema integral de gestión territorial (SIGT), universal y unificado; plenamente coordinado con el resto de AA.PP. (especialmente con los RP); accesible para empresas y ciudadanos; multiprovechoso y gestionado por quien más cerca esté del usuario final; garantista en materia de eficiencia, transparencia y sostenibilidad financiera; en continua evolución y evaluación. Todo ello para incrementar el bienestar de la persona (individual o colectiva), objetivo final de un Estado (Figura 2).

Figura 2.- Apuntalamiento de la gobernanza de la tenencia, sobre las instituciones catastrales y registrales, para lograr el incremento (∆) del bienestar global, a partir del individual, dentro de un proceso en continua evolución y evaluación

4.- AUTONOMÍA Y COMPROMISOS

El doble proceso de globalización y municipalización que está experimentando América Latina modifica la concepción territorial y la relación del ciudadano con las AA.PP. Cada vez son más las funciones administrativas, políticas y tributarias que asumen los gobiernos municipales, dentro del marco legal nacional, incluyéndose dentro de ellas la gestión catastral; en gran medida derivada de una interpretación primaria de la gestión tributaria predial.

La participación ciudadana directa en las decisiones que les afecta, se canaliza mejor a través de las instituciones más próximas al ciudadano, que son los gobiernos municipales; por lo que estos han de gozar de mayor autonomía (y recursos) para satisfacer las crecientes demandas de servicios. En consecuencia, bien dotados y bien gestionados, pueden conceptuarse como cientos o miles de pequeños motores, que distribuidos por todo el territorio, impulsan la marcha del país.f

Sobre esta base espacial-administrativa, es un buen momento para replantearse la relación del individuo con su entorno en la búsqueda de:

1. “Mejorar la gobernanza de la tenencia proporcionando orientación e información sobre las prácticas internacionalmente aceptadas para los sistemas por conducto de los cuales se regulan los derechos de uso, gestión y control de la tierra, la pesca y los bosques.
2. Contribuir a la mejora y a la elaboración de los marcos de políticas, así como los marcos jurídicos y organizativos a través de los cuales se regulan los derechos de tenencia sobre dichos recursos.
3. Aumentar la transparencia activa (favorecer y difundir a través de los medios disponibles) y mejorar el funcionamiento de los sistemas de tenencia.
4. Fortalecer las capacidades y el funcionamiento de los organismos de ejecución, las autoridades judiciales, los gobiernos locales, las organizaciones de agricultores y productores en pequeña escala, de los pescadores, y de los usuarios de los bosques, los pastores, los pueblos indígenas y otras comunidades, la sociedad civil, el sector privado, las instituciones académicas y todos aquellos que tienen interés en la gobernanza de la tenencia, así como promover la cooperación entre los actores mencionados.”

Objetivos de las DVGT (1.2) que se apoya en unos principios de aplicación (3.2) plenamente compartidos por los países firmantes, destinados a erradicar el hambre y la pobreza actuando sobre “la forma en que las personas, las comunidades y otros grupos consiguen acceder a la tierra, la pesca y los bosques.” Relación individuo-territorio en la que la FAO considera que “Los medios de vida de muchos, particularmente las poblaciones rurales pobres, se basan en un acceso seguro y equitativo a estos recursos y en su control. Son la fuente de alimento y refugio, la base de las prácticas sociales, culturales y religiosas, y un factor central en el crecimiento económico.”

Y sobre la base de esta exposición se identifica una línea de actuación que sirve de eje vertebrador de las actividades: los sistemas de tenencia. Es decir, la forma en que las sociedades definen y regulan su relación con el territorio; relación que se sustenta en el reconocimiento de derechos (también deberes y limitaciones), dentro de un marco ambiental, cultural, social y económico propio de cada país. Así, el propio texto manifiesta que “Unos derechos de tenencia inseguros se traducen en un aumento de la vulnerabilidad, el hambre y la pobreza, y pueden conducir a conflictos y a la degradación ambiental cuando los usuarios en competencia luchan por asegurarse el control de estos recursos.”

Siendo permanentes las referencias en el documento a las repercusiones que unos sistemas de tenencia poco confiables ejercen sobre la gobernanza:

• “La gobernanza de la tenencia es un elemento crucial para determinar si las personas, comunidades y otros grupos consiguen adquirir aquellos derechos y deberes conexos que les permiten utilizar y controlar la tierra, la pesca y los bosques y con arreglo a qué modalidades los consiguen.
• Muchos problemas relacionados con la tenencia surgen a consecuencia de una débil gobernanza; y los intentos de abordar los problemas de tenencia se ven afectados por la calidad de la gobernanza.
• Una gobernanza débil tiene efectos adversos en la estabilidad social, la utilización sostenible del medio ambiente, las inversiones y el crecimiento económico.
• Las personas pueden verse condenadas a vivir una vida de hambre y pobreza si pierden sus derechos de tenencia sobre sus hogares, la tierra, la pesca y los bosques y sus medios de vida, debido a la corrupción en las prácticas de tenencia, o al hecho de que los organismos de ejecución no protegen sus derechos.
• Las personas pueden incluso perder la vida cuando una gobernanza deficiente de la tenencia conduce a conflictos violentos.”

Concluyendo que: “La gobernanza responsable de la tenencia, por el contrario, promueve el desarrollo social y económico sostenible que puede ayudar a erradicar la pobreza y la inseguridad alimentaria y alienta la inversión responsable.”

En consecuencia, una correcta gobernanza de la tenencia:

• Incrementa la seguridad en los derechos esgrimidos.
• Agiliza, economiza y universaliza el tráfico jurídico, aportando seguridad.
• Favorece el crédito: incrementa la cantidad prestada, disminuyen los tipos de interés, se reducen las tramitaciones, se alagan los plazos de reembolso, etc.
• Favorece la gestión tributaria y recaudatoria, a la vez que se incrementa la base imponible total y se cumple con los Principios de la Hacienda Pública.
• Se posibilita y fomentan las inversiones, así como la infraestructura comunal.
• Incrementa el valor de los bienes y sus cuotas en arrendamiento.
• Favorece el ordenamiento territorial integral.
• Disminuyen los costes administrativos, la complejidad, la falta de transparencia, la litigiosidad,... así como los -ocasionalmente- fraudes de ley.
• Prestigia al Estado a través de las Administraciones implicadas.
• Fomenta el asentamiento de la población rural.
• Favorece la adopción de mejoras sociales y de género.

Y para lograr lo antedicho hay que actuar conjuntamente en dos frentes: uno de carácter jurídico-administrativo y otro técnico-geográfico.

1. El primero requiere la perfecta identificación, publicidad y garantía del Estado, en el reconocimiento de los derechos, deberes y limitaciones de un titular (individual, comunal,...) sobre un territorio. El Estado ha de contemplar la realidad histórica de la tenencia y defender los intereses legítimos, favoreciendo la formalización robusta de los mismos a través de las herramientas de que se ha dotado; entre las cuales y de manera prioritaria se reseña el Registro de la Propiedad. El procedimiento a seguir dependerá de la realidad local territorial, siendo la casuística variada y, en ocasiones, compleja; pero aquí radica su responsabilidad para con sus ciudadanos. Responsabilidad que hay que extender a estos pues ellos, tras un proceso de titulación y socialización, deben favorecer la actuación estatal respetando y conservando el trabajo realizado a través de los instrumentos que el Estado procura. De esta forma el proceso finalizará, se mantendrá y la tenencia gozará de los beneficios que aquel ofrece.
2. El segundo es la identificación precisa de la componente espacio-tiempo, sobre la que se ejerce la tenencia; es decir, “el qué”, “el dónde”, “el cuándo” y “el cuánto”. El objeto ha de estar claramente explicitado a través de su precisa representación gráfica: localización y geometría, incluyendo la componente económica (renta y/o valor, real o potencial).

Si no se actúa en esta doble vertiente, y se hace de forma coordinada, con pleno convencimiento de las partes y con total transparencia, el resultado sería un documento que avale unos derechos sobre un “algo no definido”; o un “algo definido” sin garantías de los derechos que sobre él se esgrimen.

Y es ahora, sobre la base de los contenidos emanados de las DVGT, un buen momento técnico, administrativo, jurídico y político para impulsar esta actividad; imprescindible para lograr la justa tenencia que reclaman todas las partes en beneficio de la sociedad. Lamentablemente este anhelo no es sencillo, pues aún perduran dos componentes críticos que deben superarse:

• la práctica fraudulenta para el reconocimiento e inscripción de presuntas titularidades de derechos, y
• la presión de colectivos pseudo-profesionales que sustentan sus beneficios en la falta de certidumbre.

5.- REGISTROS DE INFORMACIÓN

Cuando se sientan en torno a una misma mesa abogados, economistas, ingenieros, arquitectos, informáticos, antropólogos, fiscalistas, registradores, escribanos, valuadores, ambientalistas, ..., la sociedad y empresas, hay que utilizar un vocabulario que todos dominen. Por ejemplo: gobernanza, catastro, registro de la propiedad, formalización, tenencia, medioambiente, tributación,... son términos que todos conocen, pero quizá no todos los definirían de forma idéntica; al igual que tampoco los desarrollarían técnica-jurídica-administrativamente con la misma visión. Se trata de un ejemplo claro del conocido “efecto mariposa”. Y el problema es que aunque los basamentos sean idénticos, las peculiaridades en su desarrollo pueden divergir de forma sustancial, con lo que los resultados inmediatos y futuros (que es lo que verdaderamente interesa a la sociedad) serían dispares; alejándose de la visión primigenia que motiva la puesta en marcha de las DVGT.

Las DVGT deben considerarse como un conjunto de principios y de prácticas recomendadas, que asumidas por la sociedad favorezcan la gobernanza responsable de la tierra, los boques y la pesca, en beneficio de esa misma sociedad, que promueve y financia. Entendiendo como sociedad no solo el conjunto de personas que forman parte de un país, sino el Planeta en su globalidad, pues realmente las DVGT serán eficientes si tienen un alcance ecuménico. Ya son conocidos los efectos de la globalización⁸, pero no hay que aceptarlos todos pasivamente. Se puede actuar proactivamente (en mayor o menor medida) para que los efectos beneficien -especialmente- a la población más necesitada y al ecosistema más impactado. Hay que conocer para comprender; comprender para actuar; y actuar para mejorar; de esta forma los objetivos perseguidos en las DVGT, a través de sus principios y prácticas, serán realmente eficientes.

Existen diferentes clases de bienes y derechos, distintas formas de inscribirlos, procedimientos disimiles para ofrecer información sobre ellos y objetivos convergentes que -correctamente gestionados- incrementan las sinergias. Por lo tanto es coherente la convivencia de registros de información autónomos, articulados sobre sus propios principios, con estructuras ajustadas a sus necesidades,… que respondan a la finalidad por la que fueron concebidos. Los costes que asume la sociedad implantando y conservando unos registros de información estructurada han de estar plenamente justificados. Por ello, lo que realmente interesa, social y económicamente a un país moderno y a sus ciudadanos, es gozar de garantías -las que se estipulen- sobre esos bienes y derechos de los que se registra información, para lograr los objetivos que se requieran en cada momento y en cada situación.

Una de las prioridades que se persiguen a través de la correcta identificación de derechos sobre la realidad física es la reducción de conflictos; lo que ha favorecido que los procesos –correctamente diseñados y ejecutados- de regularización / formalización / titulación / conciliación / adjudicación / concentración / reforma agraria / etc. gocen de buena acogida entre la población. Pero hay que plantearse qué derechos y durante qué plazos se conceden (plenos indefinidos, limitados, vitalicios, heredables,…); así como las consecuencias que pueden derivarse del no cumplimiento de las responsabilidades establecidas por la institución que lidera y gestiona el procedimiento. Los nuevos titulares estarán obligados a declarar todas las alteraciones (físicas, jurídicas y económicas) que se proyecten y/o ejecuten, respetar las limitaciones previstas, así como actuar en las líneas que promueven las DVGT. La sociedad ha sido generosa (quizá por puro egoísmo), por lo tanto los beneficiarios han de cumplir con las exigencias impuestas que -mayoritariamente- serán idénticas a las previstas para el resto de los ciudadanos.

En consecuencia, no es solo una demanda de la sociedad la existencia de registros de información sobre el territorio, sino que esta ha de materializarse en la concreción de aportes y apoyos de todas las instituciones relacionadas con este ámbito. Potenciadas a través de las DVGT, tienen que buscar sinergias utilizando terminologías inteligibles para todos, y articular procesos que impidan la pérdida de las metas progresivamente logradas. No hay que olvidar que el sector inmobiliario, articulado a través de procesos de tenencia, es altamente dinámico; por lo que requieren un continuo proceso de conservación y actualización acompañados -a veces- de procedimientos inspectores.

La globalización inmobiliaria ha de articularse buscando la sinergia de Notarias, Registros de la Propiedad y Catastros, dado que lo que circula es la información sobre los bienes, no estos. Para ampliar los horizontes, y lograr los objetivos que toda sociedad justa se propone, ha de fortalecerse el trípode sobre el que se asienta la estructura que reconoce, defiende y publicita los derechos de propiedad.

No es el reconocimiento de los derechos el origen de los conflictos, sino la ausencia de registros públicos que los avalen internacionalmente. En consecuencia, es la defensa del capital inmobiliario, del pleno ejercicio de los derechos personales o comunales, lo que favorece la salida de la miseria, el fortalecimiento de las instituciones, el desarrollo socioeconómico sostenible y la paz social. Mejoras que se asientan sobre el interés de los pobladores en trabajar, en invertir su esfuerzo personal y económico, en un recinto espacial sobre el que ejerce y se le reconocen unos derechos.

Renovar el catastro y “reinscribir” -en su caso- en el Registro de la Propiedad (RP) estas realidades no está exenta de discusión jurídico-moral, ni es una actividad técnica sencilla. Junto con todos los considerandos sobre la legalidad y legitimidad de los diferentes inventarios/recopilaciones/repartos/padrones existentes, hay que ponderar los aprovechamientos agrarios no permitidos, prácticas ambientales degradantes y, por ejemplo, la existencia de campos minados que impiden el tránsito de los brigadistas para hacer su trabajo; todo ello enmarcado en un clima de transición desde la violencia.

6.- MODELO CATASTRAL

Hay que establecer, por pacto, un modelo catastral adecuado a los fines previstos y consensuados. Modelo dinámico y evaluable, que ha de ser viable con los medios económicos y humanos que se le destinen para desarrollarlo en un periodo de tiempo perfectamente definido. De esta forma, la institución catastral ofrecerá a la sociedad un producto útil para sus necesidades, y no sólo una herramienta tributaria, como muchos ciudadanos lo consideran. En concreto, tendrá un uso inmediato en materia de seguridad jurídica, ordenación territorial, dinamización del mercado inmobiliario, fomento del crédito y la inversión, reducción de la litigiosidad, distribución equitativa de la carga fiscal, desjudicialización, reconocimiento de derechos ancestrales, respeto a situaciones culturales, religiosas, de género o sociales establecidas, etc. Integrando en sus objetivos a otras AA.PP.: registros de la propiedad inmobiliaria, notarías, municipalidades, departamentos de agricultura, obras civiles, urbanismo, tribunales, etc.; lo que incrementará y favorecerá el interés de todos por conservar actualizada la información catastral: dato georreferenciado fundamental en una correcta gobernanza de la tenencia.

Esbozadas las directrices generales para la implantación o actualización de un Catastro multiprovechoso, hay que ser conscientes de que no en todos los países es posible la elección del modelo más avanzado. En ocasiones, éste último ha de postergarse para una fase ulterior cuando la situación política, social, económica y la capacitación de los profesionales lo permitan. Sin embargo, esto no óbice para que se diseñe un modelo ambicioso y estandarizado que busque los máximos niveles de excelencia. Metas que se alcanzarían en etapas sucesivas, obteniéndose un Catastro que sea útil a la sociedad en ese momento, integrable en otros modelos más avanzados (en un futuro próximo) y capaz de autofinanciarse (en su caso); lo que repercutirá en su reconocimiento generalizado y favorecerá su conservación y actualización.

El modelo implantado o a perfeccionar debe respetar lo existente: el legado catastral ha de ser una lección para la futura historia catastral. Apoyándose en este planteamiento tomará fuerzas para universalizarse y consolidarse en el país, conforme con estándares internacionales que permitan la interoperabilidad, favorezca el desarrollo social y económico, y fomente la confianza y transparencia; todo ello con la vista puesta en una buena gobernanza (y, e-gobernanza).

El territorio es continuo, por lo que el catastro, la información georreferenciada de carácter físico, económico y jurídico, también ha de serlo. En consecuencia, se identifican dos responsabilidades: por una parte la de la municipalidad (entidad, en su caso, generadora y gestora de catastro) en la búsqueda de un proyecto adecuado a sus circunstancias; y por otra la de la Administración Estatal, obligada a favorecerlo, hacérselo accesible y mostrar su apoyo en todas y cada una de las fases en la que sea requerida. Hay que evitar la generación de modelos catastrales dispares, atomizados, con usos limitados, poco garantistas, opacos, con mínima confiabilidad, sin posibilidad de trabajar en red y con escasas perspectivas de continuidad en el tiempo; es decir, gestados sin vocación de futuro y sin trazas de conformar un proyecto integral de Catastro Nacional, sustrato para la correcta gestión del territorio a través de una política de Estado.

Y aunque solo fuese por estos primeros motivos apuntados, se justifica plenamente la necesidad de incentivar los modelos catastrales unificados, universales e interoperables; apoyados en procesos normalizados; generadores de productos y servicios homogéneos; confiables para clientes-proveedores; lo favorecerá la aceptación del producto elaborado: el Catastro Nacional. Catastro destinado a ser la base de un sistema integral de gestión del territorio, sustrato indispensable para la correcta gobernanza de la tenencia, que solo puede articularse sobre la certidumbre de información espacial: el dato catastral.

En concordancia con lo expuesto, son fundamentales los procesos de socialización -a distintas escalas- que pueda acometer la FAO en relación con las DVGT. Ha de transmitir la impostergable necesidad de conocer el territorio (objeto) para reconocer o asignar los derechos, deberes y limitaciones que sobre él se apunten y, de esta forma, fomentar la gobernanza responsable de la tenencia (Figura 3). Por otra parte, las instituciones catastrales han de ver en las DVGT no un “problema” añadido a los ya derivados de la implantación, conservación y actualización catastral; sino como una aliada que favorece la captura y gestión de información georreferenciada, complementado los objetivos de una institución, con marcado carácter social, pero lamentablemente asociada históricamente y de forma casi exclusiva a su actividad tributaria.

Figura 3.- Esquema del uso de la información catastral en concordancia con las propuesta recogidas en las DVGT

Con esta visión de Estado, considerando al Catastro como una Administración estratégica, la redacción y aprobación de las normas catastrales en materia de Geomática, Valoración y titularidad deberían tener un planteamiento nacional. Respetando los diferentes niveles de descentralización y autonomía existentes, ofrecerán un marco técnico y conceptual para la consecución de un objetivo -también nacional- como es un Catastro multiprovechoso. En ocasiones la cesión de competencias catastrales a las municipalidades deriva de una confusión conceptual: considerar como una única gestión la catastral y la tributaria. La gestión, recaudación e inspección de los tributos propios de las municipalidades no debe confundirse con la implantación, conservación, actualización y explotación del Catastro. La información catastral se utiliza en la gestión tributaria, pero no es ésta la única aplicación ni el único cliente de los datos catastrales. Así mismo, el Catastro se beneficia de la información resultante de un proceso tributario, pero no es su única fuente. Son dos procesos: gestión tributaria y gestión catastral que han de coordinarse, quizá fusionarse, pero nunca confundirse.

Si se cuenta con un modelo técnico catastral integral adecuado al entorno, y se desliga conceptualmente de la gestión tributaria, habrá muchas probabilidades de que el Catastro brinde un servicio de calidad, las AA.PP. y los ciudadanos recurrirán a él, todos estarán interesados en que la información registrada sea veraz; lo que fomentará su reutilización y universalidad. De esta forma el Catastro podrá seguir desarrollándose, ofrecer nuevas utilidades, incrementar la confiabilidad, etc.; todo ello en la búsqueda de una mejora socioeconómica que favorecerá las inversiones y la confianza de algunas de las instituciones que fomentan, apoyan y financian este tipo de proyectos. En definitiva, el Catastro será la herramienta fundamental para el eficaz, eficiente y riguroso logro de las metas proclamadas a través de las DVGT; permitiendo el seguimiento y control de los procesos, en aras de garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos realizados, para que se consoliden los objetivos estratégicos promovidos por la ONU.

Conforme con lo antedicho, la tendencia catastral, buscando la eficacia y eficiencia, se encamina hacia los modelos articulados sobre las siguientes bases, plenamente integrables en el desarrollo de las DVGT:

1. La Administración central (nacional) se encarga de diseñar la normativa y el marco jurídico, administrativo y tributario de referencia; gestionar la financiación; normalizar y supervisar los trabajos; así como regular la custodia, actualización, explotación, accesibilidad y reutilización de los datos. De esta forma se garantiza que el proyecto será uniforme y tendrá la continuidad espacial y temporal que requiere.
2. Las Administraciones provinciales, locales o cantonales son responsables de la gestión tributaria (total o compartida), colaborando en la conservación y explotación de los datos. Ofrecen los servicios catastrales propios de las instituciones administrativas que más cerca están de los ciudadanos.
3. El sector privado y/o los entes generadores de Catastro asumen la mayor parte de los trabajos de implantación y renovación catastral, en la línea de favorecer la generación de riqueza, aprovechando su mayor flexibilidad.

La sociedad virtual recibe, procesa y remite información permanente y masivamente; por lo que el Catastro deberá adaptarse, obviamente, a recibirla, procesarla, validarla, incorporarla y suministrarla. El Catastro ha de seleccionar, revisar y comprobar la validez de la información que formará parte de sus bases de datos para, en su caso, trabajar con ella y ponerla a disposición de la sociedad con los niveles de exigencia (máximo) que se le piden.

Ahora bien, no toda la información que utilice su georreferenciación parcelaria ha de ser información catastral. Los datos recibidos a través de proveedores no contrastados, o aquellos otros que no sean necesarios para los fines establecidos, han de convertirse en datos catastrales. Será información que tendrá como sustrato espacial un predio; como sustrato jurídico unos derechos, deberes y/o restricciones; y como sustrato económico un valor. De esta forma, los usuarios con fines catastrales o no, los utilizarán y les atañerá su grado de actualización; a la vez que el Catastro podrá detectar, y en su caso actuar, sobre determinadas realidades que podrían interesarle: nuevas construcciones, nuevos usos de las unidades catastrales urbanas, modificación de los derechos, nuevos cultivos, puestas en regadío, ofertas inmobiliarias, etc. Al fin y al cabo esta información proporciona conocimiento de la realidad terreno, convirtiéndolos en datos potencialmente utilizables por el Catastro.

Y es precisamente aquí donde la Inteligencia Artificial tiene un enorme potencial, correctamente gestionada por el ser humano, capturar, depurar y discriminar qué información, que datos ha de procesar para facilitar la correcta gobernanza. No hay que olvidar que se gobierna para las personas y las familias, y que el humano no debe sentirse ignorado, ser irrelevante. Los algoritmos no deben gobernar. La sociedad no puede ni debe someterse a la dictadura de los datos. Se trata de una evolución social, no de una revolución impersonal.

El Catastro no se puede construir a partir de un planteamiento difuso y sin responsabilidad para el remitente. La sociedad será la fuente principal de información, junto con las AA.PP. y el sector empresarial; pero el Catastro es un proyecto perfectamente planificado que se construye recabando la información que se necesita, con los controles de calidad requeridos, con los procedimientos establecidos, con los estándares previstos y con las alianzas que se establezcan. El resto de información que se reciba será bienvenida y, en su caso, utilizada; pero no formará parte de la base de datos catastrales a menos que cuente con la rigurosidad y certeza que se le exige. La robustez del modelo catastral se basa en los datos catastrales (los que se estipulen), y estos no se pueden contaminar.

El Catastro se mantendrá si es útil; y lo será si es capaz de responder a los requerimientos de las AA.PP., empresas y ciudadanos. Por lo tanto ha de generarse una cultura catastral que lo demande, pero para eso ha de ser fiable y accesible.

[1] La 4RI tiene al menos tres diferencias respecto a las anteriores (BID, 2018). La primera diferencia es la velocidad. Las revoluciones industriales anteriores sucedieron a lo largo de varias décadas, pero la cuarta se está desarrollando a gran velocidad. La segunda es que la cuarta revolución industrial está impulsada por una amplia gama de nuevos avances no sólo en el ámbito digital (tales como la inteligencia artificial) sino también en el ámbito físico (nuevos materiales) y en el ámbito biológico (bioingeniería). Las nuevas tecnologías y la interacción entre ellas ofrecerán nuevas formas de crear y consumir, transformarán la manera en que se prestan y se accede a los servicios públicos, a la vez que habilitarán nuevas formas para comunicarse y gobernar. La tercera diferencia es que esta revolución no se limita a la innovación de un producto o servicio, sino que se trata de innovar sistemas enteros. Estos cambios hacen que la transformación pase de ser puramente económica a ser también social.
[2] No debe olvidarse que se tarda años en lograr confianza, y pocos segundos en perderla.
[3] Real Académica de la Lengua Española (RAE)
[4] FAO, 2016, “Directrices voluntarias para políticas agroambientales en América Latina y el Caribe” (DVPA).
[5] Hay que considerar el Catastro como un proyecto de Estado, no de gobierno. Su sacrificio (inmolación) periódico por procesos electorales impide alcanzar los beneficios sociales, ambientales, económicos, tributarios,… intergeneracionales, perseguidos.
[6] DDL: Derechos, deberes y limitaciones (en inglés RRR: Right, Restriction, Responsability). En este texto deben entenderse en un marco plural, no solo los reconocidos tradicionalmente, sino también los propios de las poblaciones ancestrales, comunidades y territorios indígenas, etc.
[7] El área de la Tierra en la que una comunidad indígena desarrolla su actividad vital, conforme con sus propias normas sociales, culturales, económicas, ambientales y políticas, forma parte de su propia concepción como colectividad. Sin este espacio la comunidad perdería su idiosincrasia colectiva e individual, que es la que le ha permitido perdurar y, en su caso, coexistir con otras. En consecuencia, es obligación del Estado defender los derechos ancestrales esgrimidos sobre este espacio por sus pobladores ancestrales.
[8] Es interesante lo indicado en la “Agenda Territorial de la UE 2020”, apartado 15, al respecto: “Las comunidades locales y regionales han sufrido el aumento de la globalización y una mayor vulnerabilidad a las perturbaciones externas. En algunos casos incluso han estado amenazadas la prosperidad, la sostenibilidad y la estabilidad de las ciudades y regiones. Los efectos han sido aún más visibles durante la reciente crisis financiera y económica. Puesto que los efectos a largo plazo de la crisis sobre las oportunidades de desarrollo varían de un territorio a otro, también varían según las regiones el momento de la recuperación y las posibles respuestas políticas. La crisis, no obstante, ofrece una oportunidad para una transición hacia unas estructuras económicas más sostenibles y que utilicen los recursos de forma más eficiente, siempre que se realicen las acciones oportunas.”